Note:
Avant d’être communiquée aux médias, cette lettre a été expédiée au Maire de Montréal, qui a reçu une délégation des signataires le 6 mars 2008. À l’appui de sa décision, l'administration a invoqué, entre autres choses, une interprétation plus restrictive des dispositions régissant la consultation publique dans la Charte de la Ville de Montréal et dans la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme. Si cette interprétation est fondée, elle mérite une correction urgente de la part du législateur. Les signataires appuieraient alors toute démarche de la Ville visant à ce que les projets comparables au projet Griffintown relèvent pleinement et sans équivoque de l’administration centrale et de l’OCPM.
La lettre telle que publiée et la note qui l’accompagne ont reçu l’aval des signataires ci-dessous.
(Lettre ouverte au Maire de Montréal)
Le… 29 février 2008
Monsieur Gérald Tremblay
Maire
Ville de Montréal
275, rue Notre-Dame Est
Montréal (Québec) H2Y1C6
Monsieur le Maire,
À la faveur d’un rattrapage attendu depuis longtemps, la gestion et la mise en valeur du territoire montréalais sont encadrées par un remarquable ensemble d’instruments cohérents: plan d’urbanisme, politiques de la culture et du patrimoine, etc. Cet ensemble s’appuie lui-même sur des mécanismes et des politiques visant à éclairer et à soutenir les élus dans le processus décisionnel sur les projets à travers lesquels le développement de la ville se concrétise: Office de consultation publique de Montréal (OCPM), Conseil du patrimoine de Montréal, Charte montréalaise des droits et responsabilités, politique de consultation et de participation publiques. La qualité de ces instruments et leur caractère novateur ont du reste été reconnus. Les uns, comme la Charte, bénéficient d’une diffusion internationale. D’autres, tel le plan d’urbanisme, ont mérité les honneurs d’organismes professionnels nationaux.
Les Montréalais vous doivent donc beaucoup, monsieur le Maire, pour les progrès de la démocratie municipale montréalaise dont vous aviez fait un engagement important de la campagne électorale vous ayant conduit à la mairie de la nouvelle ville.
En effet, le déficit démocratique du régime Bourque et l’expérience de la CDUM avaient conduit à la mise sur pied, en 2000, d’une commission consultative sur les pratiques montréalaises de consultation en urbanisme. Présidée par vous-même, monsieur le Maire, la commission recommandait en novembre 2000 des mécanismes nouveaux, dont un organisme autonome et indépendant «afin de crédibiliser la consultation publique» (Rapport, p. 74). Le rapport décrivait aussi les attributs de cet organisme et les grandes lignes de son mandat.
Ces recommandations furent immédiatement retenues en haut lieu: la Loi 170 créant la nouvelle ville de Montréal instituait l'office de consultation publique de Montréal (OCPM).
Le mandat de l’OCPM
Selon la Charte de la ville de Montréal, le premier volet du mandat de l’OCPM est de proposer un cadre de consultation publique à toutes les instances de la ville, arrondissements compris. Les autres volets de son mandat touchent les consultations qu’il mène, à la demande du conseil de la ville ou du comité exécutif. C’est pour bien réaliser ce mandat et pour en être l’illustration vivante que l’OCPM s’est donné des principes directeurs, des règles de procédure et un code de déontologie.
Pour un projet comme Griffintown, le recours à l’OCPM s’imposait donc à la fois pour des raisons d’expertise tout autant que pour ménager une distance salutaire entre les citoyens à consulter et les élus appelés à prendre une décision à la lumière de la consultation publique.
Pourquoi le projet Griffintown fait-il exception ?
Dans ce contexte, la décision de ne pas confier la consultation publique sur le projet Griffintown à l’OCPM, et même de lui refuser un rôle conseil, est inquiétante d’autant plus qu’elle est accompagnée de déclarations de certains élus qui marginalisent a priori les avis du Conseil du patrimoine. Cette décision soulève certaines questions:
- Pourquoi est-ce le seul projet montréalais de cette importance qui fasse exception à la procédure de consultation publique de l’OCPM ?
- Est-ce qu’à un certain moment, la consultation formelle des citoyens devient menaçante en soi ?
Dans ce contexte, la décision de l'administration municipale de ne pas confier la consultation publique sur le projet Griffintown à l’OCPM, et même de lui refuser un rôle conseil, est inquiétante. Il en est de même des déclarations de certains élus qui marginalisent a priori les avis du Conseil du patrimoine.
Bref rappel historique
Pour bon nombre d’observateurs de longue date, ces événements évoquent ce qui s’était passé entre 1986 et 1994. L’administration Doré, tournant la page sur le régime précédent, avait entrepris de moderniser et de démocratiser les pratiques d’urbanisme à Montréal. Le premier plan d’urbanisme voyait le jour en 1992. Le Bureau de consultation de Montréal (BCM), créé à ce moment-là, initiait les Montréalais à la consultation publique sur des projets et des programmes importants.
Or, après quelques années, l’administration Doré a écarté progressivement le BCM des grands dossiers. Lui succédant en 1994, l’administration Bourque a aboli le BCM pour créer éventuellement la Commission de développement urbain de Montréal (CDUM), de triste mémoire.
- Serions-nous en train d’assister On a eu l’impression d’assister au même scénario que les citoyens montréalais ont déjà vécu ?.
En effet, pour bon nombre d’observateurs de longue date, cette décision évoque ce qui s’était passé entre 1986 et 1994. L’administration Doré, tournant la page sur le régime précédent, avait entrepris de moderniser et de démocratiser les pratiques d’urbanisme à Montréal. Le premier plan d’urbanisme voyait le jour en 1992. Le Bureau de consultation de Montréal (BCM), créé à ce moment-là, initiait les Montréalais à la consultation publique sur des projets et des programmes importants.
Or, après quelques années, l’administration Doré a écarté progressivement le BCM des grands dossiers. Lui succédant en 1994, l’administration Bourque a aboli le BCM pour créer éventuellement la Commission de développement urbain de Montréal (CDUM) dont on s’en souviendra pour l’expérience désastreuse dans le traitement des grands projets.
Comme si, à un certain moment, la consultation formelle des citoyens devenait menaçante en soi. C’est d’autant plus paradoxal que c’est l'administration actuelle et ceux qui la dirigent qui ont appelé à la création d’instruments comme l’OCPM et le Conseil du patrimoine. En effet, le déficit démocratique du régime Bourque et l’expérience de la CDUM avaient conduit à la mise sur pied, en 2000, d’une commission consultative sur les pratiques montréalaises de consultation en urbanisme. Présidée par Gérald Tremblay, la commission recommandait en novembre 2000 des mécanismes nouveaux, dont un organisme autonome et indépendant «afin de crédibiliser la consultation publique» (Rapport, p. 74). Le rapport décrivait aussi les attributs de cet organisme et les grandes lignes de son mandat.
Ces recommandations furent immédiatement retenues en haut lieu: la Loi 170 créant la nouvelle ville de Montréal instituait l’Office de consultation publique. Gérald Tremblay a lui-même repris le thème de la démocratie municipale durant la campagne qui l’a conduit à la mairie de la nouvelle ville and the rest is History.
Le projet Griffintown soulève plusieurs inquiétudes
Une double inquiétude
L’inquiétude des soussignés est double. En premier lieu, ils les soussignés appréhendent ce qui semble une mise en veilleuse sur trois fronts: la cohérence du plan d’urbanisme, la mise en œuvre de la politique de consultation et de participation publiques et le mandat de l’OCPM.
En second lieu, ils redoutent l’expansion sournoise du courant de pensée selon lequel les activités de consultation et de concertation tenues par un promoteur durant l’élaboration de son projet rendent superflue la consultation publique devant un organisme formel comme l’OCPM ou le Bureau d’audiences publiques sur l’environnement (BAPE).
La Menace à la cohérence du plan d’urbanisme
Le plan d’urbanisme de Montréal propose un parti d’aménagement fondé sur le développement durable. Il encadre et guide la mise en valeur du territoire au moyen d’orientations pan-montréalaises, à partir desquelles les arrondissements élaborent à leur tour le volet particulier du plan (chapitre d’arrondissement) qui constitue une trame plus précise de mise en valeur. Le plan d’urbanisme établit aussi, pour les secteurs dont les caractéristiques, les ressources ou la problématique d’aménagement le requièrent, des «secteurs de planification détaillée». Au nombre de 26, ces secteurs appellent un processus de planification concerté auquel participent le service d’urbanisme de la Ville et son équivalent en arrondissement. Griffintown est l’un de ces secteurs de planification détaillée. Il jouxte aussi trois autres secteurs: le canal de Lachine, le havre de Montréal et le centre des affaires.
De grande ampleur, le projet Griffintown aura des répercussions sur d’autres arrondissements et sur les secteurs de planification détaillée contigus. Les enjeux d’aménagement ont une portée métropolitaine. Pour toutes ces raisons, le projet Griffintown requiert la prise en compte rigoureuse et éclairée des orientations pan-montréalaises. Cela doit se refléter dans le processus décisionnel relatif au projet. La consultation publique en est partie intégrante.
Le projet Griffintown est précisément de ceux en fonction desquels l’OCPM a été créé et qu’il est bien outillé pour traiter. En laissant l’arrondissement (quelque compétentes que soient ses ressources) guider entièrement et à sa manière le processus décisionnel, l'administration de la ville prend le risque de tourner le dos aux orientations pan-montréalaises et aux grands objectifs qui sous-tendent le plan d’urbanisme. Ce dernier constitue, rappelons-le, un véritable contrat social entre la population et l'administration, axé sur une vision à long terme du devenir de Montréal.
La mise en oeuvre de Accroc à la politique de consultation et de participation publiques (PCPP) )et perte d’autorité de l’OPCM
La société civile a été associée à l’élaboration de la PCPP, adoptée en 2005. Cette politique entend à la fois favoriser le recours à la consultation publique, en assurer les qualités de transparence, de crédibilité et d’efficacité, et soutenir l’instauration de bonnes pratiques dans toutes les instances.
L’un des principes directeurs de la PCPP consiste à «recourir aux instances et aux processus les mieux adaptés à l’objet et aux enjeux de la consultation publique». Pour un projet comme Griffintown, le recours à l’OCPM s’imposait à la fois pour des raisons d’expertise et pour ménager une distance salutaire entre les citoyens à consulter et les élus appelés à prendre une décision à la lumière de la consultation. On se souviendra de l’expérience désastreuse de la CDUM pour le traitement des grands projets?
Or le projet Griffintown est précisément de ceux en fonction desquels l’OCPM a été créé et qu’il est bien outillé pour traiter. En laissant l’arrondissement (quelque compétentes que soient ses ressources) guider entièrement et à sa manière le processus décisionnel, le Conseil municipal prend le risque de tourner le dos aux orientations pan-montréalaises et aux grands objectifs qui sous-tendent le plan d’urbanisme. Ce dernier constitue, rappelons-le, un véritable contrat social entre la population et le Conseil municipal, axé sur une vision à long terme du devenir de Montréal.
Minimisation de l’importance des consultations menées par l'administration municipale
Le mandat de l’OCPM
Selon la Charte de la ville de Montréal, le premier volet du mandat de l’OCPM est de proposer un cadre de consultation publique à toutes les instances de la ville, arrondissements compris. Les autres volets de son mandat touchent les consultations qu’il mène, à la demande du conseil de la ville ou du comité exécutif. C’est pour bien réaliser ce mandat et pour en être l’illustration vivante que l’OCPM s’est donné des principes directeurs, des règles de procédure et un code de déontologie. Pourtant, on n’a pas fait appel à lui pour Griffintown.
Sans qu’on en parle ouvertement, ce choix montre le chemin parcouru par la thèse selon laquelle les consultations publiques sont inutiles si, durant l’élaboration de son projet, un promoteur a tenu des séances d’information et de concertation avec les citoyens et les groupes d’intérêt. Certes, de telles démarches sont légitimes et souhaitables. Réclamées par les citoyens, elles ont été encouragées par de nombreuses commissions consultatives. L’expérience montre néanmoins qu’un processus de consultation encadré par un organisme public spécialisé a des attributs et des retombées que la concertation faite par un promoteur, assisté ou non par un cabinet spécialisé, ne pourra jamais posséder. D’autre part, les organismes publics de consultation n’ont jamais voulu outrepassé leur rôle consultatif ni ne se sont substitué à la souveraineté décisionnelle des élus.
La consultation publique est partie intégrante du processus décisionnel, des principes du développement durable et de la gouvernance démocratique. Bon nombre de promoteurs, publics ou privés, l’ont compris: Hydro-Québec et le ministère des Transports, pour ne nommer qu’eux, ont grandement évolué dans leur manière de répondre aux attentes et aux exigences des consultations du BAPE. Plusieurs promoteurs, telle la compagnie Alcan, à Alma, se font eux-mêmes requérants d’une consultation publique du BAPE, à cause de la crédibilité dont jouit l’organisme et de la valeur des échanges auxquels les audiences donnent lieu.
La consultation publique formelle minimise aussi un autre risque, qui tient à la tentation du promoteur de considérer que les personnes et les organismes qui ont participé à ses séances de concertation et de consultation lui sont désormais acquis à titre de partenaires.
En conclusion
Pour les soussignés, le recours à l'office de consultation publique de Montréal demeure le meilleur moyen d’associer les citoyens de façon objective responsable et transparente au processus décisionnel relatif à un projet urbain structurant tel que celui de Griffintown.
Le législateur a institué à cette fin le mécanisme des articles 89 et 89.1 de la Charte de la Ville de Montréal, qui donne au conseil de la ville la voie la plus cohérente pour se prononcer sur un tel projet. Et si ce mécanisme est imparfait ou paraît laborieux, qu’on l’examine, qu’on en débatte et qu’on le modifie, mais au grand jour.
Comme le Maire de Montréal vous, monsieur le Maire, les soussignés attachent la plus grande importance à la revitalisation de Griffintown et à la démocratie participative. Le processus décisionnel relatif au projet de revitalisation de Griffintown doit être à la mesure des enjeux, des perspectives et des attentes dont Griffintown il est porteur.
L'Administration À cet égard, les citoyens montréalais sont en droit de s’attendre que leur administration municipale devrait exercer pleinement le leadership que le législateur lui a expressément donné à cette fin.
L’Ordre des urbanistes du Québec et les Les personnes suivantes appuient cette lettre ouverte:
Joseph Baker, architecte
Michel Barcelo, professeur honoraire, Institut d'urbanisme, Université de Montréal
Gérard Beaudet, directeur, Institut d'urbanisme, Université de Montréal
Claude Beaulac, urbaniste, directeur général de l’Ordre des urbanistes du Québec
Claude Béland, président, Mouvement Démocratie et Citoyenneté
Michèle Bertrand, architecte OAQ
Laurence Bhérer, professeur adjointe, Université de Montréal
David Brown, directeur, École d'urbanisme, Université McGill
Robert Chicoine, urbaniste, président de l’Ordre des urbanistes du Québec
Winnie Frohn, directrice, Département d’études urbaines et touristiques, UQAM
Raphael Fischler, professeur agrégé, École d’urbanisme, Université McGill
Michel Gariépy , professeur, Institut d'urbanisme, Université de Montréal
Mario Gauthier, professeur, Université du Québec en Outaouais
Lucia Kowaluk, présidente, Comité de citoyens Milton-Parc
Phyllis Lambert, architecte
Jean Paré, urbaniste
Ron Rayside, architecte
Dimitri Roussopoulos, économiste
Marie-Odile Trépanier, professeur, Institut d'urbanisme, Université de Montréal
Jeanne M. Wolfe, professeur, École d’urbanisme, Université McGill
Michel Yergeau, avocat